一、 我國城市地下綜合管廊建設(shè)背景

長期以來，我國各種管線的布置方式多以直埋方式置于地下。在擴(kuò)能、改造、維修時(shí)，常常要對(duì)路面或者綠地進(jìn)行破壞，不僅造成很大的經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)，而且給車輛、行人和附近居民造成不便。每年因施工引發(fā)的管線事故所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)50億元，間接經(jīng)濟(jì)損失超過500億元。

另外，在城市各類管網(wǎng)的管理模式上，則是各自為政、互不通氣，管線排布失序，以至于施工、維修中相互干擾、破壞；在不同管網(wǎng)之間存在著交替重復(fù)施工現(xiàn)象，由此出現(xiàn)了“昨天鋪、今天修、明天改”和“你方唱罷、我登場”的怪相。同時(shí)，管理手段的落后造成管線檔案缺失，信息難以共享，后續(xù)管線施工對(duì)已有地下管線情況了解不明，經(jīng)常造成無謂的破壞，不但造成了無謂的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且給城市帶來了環(huán)境、交通等諸多影響。

埋設(shè)無序、管線混亂、事故頻發(fā)的地下管線正變成中國城市無法逃離的夢(mèng)魘。因此，提升管線布置方式和轉(zhuǎn)變管理模式刻不容緩，勢(shì)在必行。從發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)來看，要徹底解決城市地下管線問題，最科學(xué)的辦法是修建城市地下綜合管廊。

二、 城市地下綜合管廊的概念

城市地下綜合管廊(日本稱"共同溝"、臺(tái)灣稱"共同管道")，就是地下城市管道綜合走廊。即在城市地下建造一個(gè)隧道空間，將電力、通訊，燃?xì)?、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)和管理，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和"生命線"。

利用城市地下空間建設(shè)綜合管廊以鋪設(shè)城市生命線設(shè)施，不但可以減少對(duì)城市道路的反復(fù)開挖以及對(duì)城市正常交通秩序的巨大沖擊，并且可以改善城市景觀。根據(jù)日本阪神地震的防災(zāi)抗災(zāi)經(jīng)驗(yàn)說明，綜合管廊對(duì)于城市綜合防災(zāi)能力的提高有著顯著的作用?？偨Y(jié)來說，綜合管廊是保證城市具有可持續(xù)發(fā)展能力的重要基礎(chǔ)設(shè)施，已成為城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化更新與改造以及城市現(xiàn)代化建設(shè)的趨勢(shì)和潮流，同時(shí)綜合管廊也是城市地下空間開發(fā)利用的重要內(nèi)容。

三、 城市地下綜合管廊建設(shè)對(duì)于現(xiàn)代城市發(fā)展的意義

1. 綜合管廊是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求

道路交通是現(xiàn)代城市發(fā)展最根本的基礎(chǔ)，以巨額的資金和巨大的空間資源為代價(jià)構(gòu)筑立體化的城市交通系統(tǒng)，是要保證城市交通的暢通、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)城市化水平的提高，進(jìn)而引起城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市土地利用強(qiáng)度的提高，而各種城市管線又必須日漸擴(kuò)容，當(dāng)采用傳統(tǒng)直埋方式時(shí)，管線擴(kuò)容將導(dǎo)致道路的反復(fù)開挖，并引起城市交通的阻塞，造成巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失。綜合管廊由于利用人工空間進(jìn)行管線的鋪設(shè)，能夠在根本上解決管線擴(kuò)容、維修等引起的對(duì)道路的反復(fù)開挖，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

2. 綜合管廊是開發(fā)利用地下空間資源的客觀要求

國內(nèi)外城市建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)說明，開發(fā)利用城市地下空間資源，是城市發(fā)展過程中的一種必然趨勢(shì)和必然結(jié)果，而傳統(tǒng)的管線直埋方式則構(gòu)成了城市地下空間資源開發(fā)利用的最淺層—市政管線層，并對(duì)城市地下空間的開發(fā)利用有著十分重要的直接影響。根據(jù)查閱文獻(xiàn)資料，上海市的某些道路管線重疊多達(dá)八層、并排敷設(shè)的管線多達(dá)50種，道路下部管線層地下空間的容量幾乎已經(jīng)達(dá)到飽和，而這些管線的管齡長，不僅直接影響今后管線的更新，而且影響著其他地下空間設(shè)施的布局、埋深及造價(jià)，而利用綜合管廊的模式，對(duì)管線進(jìn)行集約化的建設(shè)，才能使城市地下空間的開發(fā)利用有序化，并降低道路的開挖以及由此而引發(fā)的對(duì)其他地下空間設(shè)施的干擾。

3. 城市防災(zāi)的客觀要求

城市中的各種管線是城市的生命線工程，不僅對(duì)維系城市平時(shí)功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)有著十分重要的作用，而且對(duì)城市的防災(zāi)救災(zāi)能力的提高，其意義更加重大。

1995年日本阪神大地震的災(zāi)后調(diào)查表明，該地區(qū)災(zāi)后停水?dāng)嚯姷氖転?zāi)用戶多達(dá)百萬戶以上，為此政府投入了巨大的財(cái)力、物力，歷時(shí)2個(gè)月才基本恢復(fù)，而在所有直埋管線受損的情況下，唯獨(dú)綜合管廊內(nèi)收納的管線完好無損，表明了綜合管廊對(duì)城市生命線工程的保護(hù)具有良好的作用。

采用共同溝鋪設(shè)管線時(shí)，在本質(zhì)上是對(duì)管線加了一鋼筋混凝土的保護(hù)層，所以與傳統(tǒng)的直埋方式相比，管線戰(zhàn)時(shí)災(zāi)時(shí)的防災(zāi)抗毀能力，也得到了很大的提高。而且還能有效地減少鄰近地區(qū)施工對(duì)管線的破壞，以及管線施工、維修對(duì)其他管線的破壞。

4. 改善城市環(huán)境的客觀要求

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)城市環(huán)境提出了越來越高的要求，城市環(huán)境不僅包括城市的生態(tài)環(huán)境，而且包括城市的景觀環(huán)境，而各種架空纜線嚴(yán)重影響城市景觀，國外有的國家甚至通過立法的形式，確定城市重要景觀軸線地區(qū)必須利用電纜溝鋪設(shè)管線。另一方面，管線的直埋方式極易引起道路的反復(fù)開挖，是對(duì)城市景觀和城市環(huán)境的嚴(yán)重破壞，而唯有采用綜合管廊的形式，鋪設(shè)各種城市管線，才能形成高品位的城市環(huán)境。

四、 國內(nèi)外城市地下綜合管廊的建設(shè)歷史及現(xiàn)狀

早在19世紀(jì)，法國（1833年）、英國（1861年）、德國（1890年）等就開始興建地下綜合管廊。到20世紀(jì)美國、西班牙、俄羅斯、日本、匈牙利等國也開始興建地下綜合管廊。

雖然日本早就開始建造地下綜合管廊（如關(guān)東大地震后，為復(fù)興首都而興建的八重州共同溝），但真正大規(guī)模的興建地下綜合管廊，還是在1963年日本制訂《共同溝法》以后。自此，地下綜合管廊就作為道路合法的附屬物，在由公路管理者負(fù)擔(dān)部分費(fèi)用的基礎(chǔ)上開始大量建造。管廊內(nèi)的設(shè)施僅限于通訊、電力、煤氣、上水管、工業(yè)用水、下水道六種。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，管廊內(nèi)容納的管線種類已經(jīng)突破六種，增加了供熱管、廢物輸送管等設(shè)施。筑波科學(xué)城建立的一整套垃圾管道運(yùn)送和焚燒處理系統(tǒng)，輸送管道就布置在地下公用設(shè)施的共同溝中。地下綜合管廊的建造首先在人口密度大、交通狀況嚴(yán)峻的特大城市展開?，F(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)展到仙臺(tái)、岡山、廣島、福岡等地方中心城市。

到1982年，日本擁有地下綜合管廊共計(jì)156.6公里，至1992年日本已經(jīng)建造地下綜合管廊310公里。日本建設(shè)省的目標(biāo)是在本世紀(jì)初葉在全國80個(gè)城市的干線公路下建成約1100公里的地下綜合管廊。 建造地下綜合管廊的費(fèi)用，一部分由預(yù)約使用者負(fù)擔(dān)，另一部分由道路管理者負(fù)擔(dān)。其中，預(yù)約使用者負(fù)擔(dān)的投資額大約占全部工程費(fèi)用的60％～70％。

歐洲是地下空間開發(fā)利用的先進(jìn)地區(qū)，特別是在市政設(shè)施和公共建筑方面更是如此。地下綜合管廊的發(fā)源地就在歐洲。早在1833年法國巴黎有系統(tǒng)地規(guī)劃排水網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，就開始興建地下綜合管廊。1861年，英國倫敦修造了寬12英尺、高7.6英尺的地下綜合管廊。1890年，德國也開始在漢堡建造地下綜合管廊。瑞典斯德哥爾摩市有地下綜合管廊30公里，建在巖石中，直徑8米，戰(zhàn)時(shí)可作為民防工程。

之后，在巴塞羅那、赫爾辛基、倫敦、里昂、馬德里、奧斯陸、巴黎以及瓦倫西亞等許多城市都研究并規(guī)劃了各自的地下綜合管廊網(wǎng)絡(luò)。巴塞羅那的地下綜合管廊網(wǎng)以環(huán)狀布置為特色，馬德里則規(guī)劃了總長100公里的篩形網(wǎng)絡(luò)。 北歐利用地下空間的特點(diǎn)是：充分發(fā)揮基巖堅(jiān)硬、穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)。如同所建的核防空洞那樣，既可用于防御又保護(hù)了環(huán)境。由于基巖堅(jiān)固，開挖時(shí)很少使用輔助措施。由于機(jī)械化程度不斷提高，在許多情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建在地下比建在地上還要便宜。

北美的美國和加拿大，雖然國土遼闊，但因城市高度集中，城市公共空間用地矛盾仍十分尖銳。他們都在上個(gè)世紀(jì)逐步形成了較完善的地下共同溝系統(tǒng)。美國紐約市的大型供水系統(tǒng)，完全布置在地下巖層的共同溝中。加拿大的多倫多和蒙特利爾市，也有很發(fā)達(dá)的地下綜合管廊系統(tǒng)。

俄羅斯的地下綜合管廊也相當(dāng)發(fā)達(dá)。俄羅斯規(guī)定在下列情況敷設(shè)綜合管溝：在擁有大量現(xiàn)狀或規(guī)劃地下管線的干道下面；在改建地下工程設(shè)施很發(fā)達(dá)的城市干道下面；需同時(shí)埋設(shè)給水管線、供熱管線及大量電力電纜的情況下；在沒有余地專供埋設(shè)管線，特別是鋪在剛性基礎(chǔ)的干道下面時(shí)；在干道同鐵路的交叉處等。莫斯科地下有130公里長的地下綜合管廊，除煤氣管外，各種管線均有，只是截面較小，內(nèi)部通風(fēng)條件也較差 。

臺(tái)北市的綜合管廊建設(shè)是在吸取其他國家綜合管廊建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)的規(guī)劃而有序發(fā)展的。在建設(shè)模式上非常重視與地鐵、高架道路、道路拓寬等大型城市基礎(chǔ)設(shè)施的整合建設(shè)相結(jié)合。臺(tái)北市綜合管廊建設(shè)能夠有效的推進(jìn)，得益于1992年設(shè)立的非營業(yè)循環(huán)的“臺(tái)北市綜合管廊建設(shè)基金”，該基金共籌集了25億元新臺(tái)幣，主要用于諸如綜合管廊規(guī)劃、政策研究、綜合管廊防洪等課題的研究，從而使得綜合管廊建設(shè)步入了科學(xué)化的軌道。

1958年，在北京天安門廣場改造時(shí)，敷設(shè)1條約1公里長的地下綜合管廊。1994年建成的上海市浦東張楊路綜合管廊，總長度11.125公里，被成為“中華第一溝”，收納有給水、電力、通信和燃?xì)?種管線，配套較為齊全的安全設(shè)施和中央計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)。但從1958年到2000年的42年間，我國修建的綜合管廊總長度不到23公里。

2015年可謂是我國大規(guī)模開始地下綜合管廊建設(shè)的元年。從2015年8月3日國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》開始，國家政策層面對(duì)城市綜合管廊的推進(jìn)和支持力度不斷加大。2015年8月31日，確定包頭等10個(gè)城市為試點(diǎn)城市，計(jì)劃3年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389公里，總投資351億元。根據(jù)測算，未來地下綜合管廊需建8000公里，若按每公里1.2億元測算，投資規(guī)模將達(dá)1萬億。

五、 綜合管廊的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

1. 綜合性、統(tǒng)一性和前瞻性的規(guī)劃設(shè)計(jì)

先規(guī)劃后建設(shè)：隨著人口、資源與生態(tài)環(huán)境矛盾的日益突出，合理的城市規(guī)劃、社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展觀逐步被廣泛認(rèn)識(shí)和接受，建設(shè)綜合管廊必須要重視規(guī)劃。而且要不斷吸收新的工程技術(shù)來更新城市規(guī)劃的觀念，使得城市功能合理，并降低城市規(guī)劃的實(shí)施成本。

近期發(fā)展與長期發(fā)展相結(jié)合：綜合管廊是城市規(guī)劃的一部分，是地下空間開發(fā)利用的一個(gè)方面，綜合管廊規(guī)劃既要符合市政管線的技術(shù)要求，又要符合城市規(guī)劃總體要求。綜合管廊建設(shè)要為城市的長遠(yuǎn)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)，可以適應(yīng)管線的發(fā)展變化，綜合管廊本身不能輕易變動(dòng)是最大的要求。

與其他地下設(shè)施規(guī)劃相互協(xié)調(diào)：建設(shè)綜合管廊的城市都具有一定的規(guī)模，且地下設(shè)施比較發(fā)達(dá)，如地下通道、地鐵或其他地下建筑，需要在規(guī)劃上進(jìn)行統(tǒng)一而全面的考慮。主要是平面布置和標(biāo)高布置以及與地面建筑的銜接等。

與其他地下設(shè)施合建：由于綜合管廊投資較大，只要有條件可以考慮與其他設(shè)施合建，主要是與道路或者地鐵合建。與道路合建是最容易實(shí)現(xiàn)的方式，特別是新建道路。既節(jié)省了建設(shè)成本，又提高了城市空間的利用率。

2. 有力的法律保障

地下空間權(quán)的確定：其作為有別于房地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)，按照物權(quán)法定的原則，必須依法設(shè)定。地下空間權(quán)的確定屬于一般民事法律規(guī)范范疇。地下空間立法是一個(gè)系統(tǒng)工程。從縱向來看，涉及地下空間規(guī)劃立法、地下空間建設(shè)立法、地下空間管理立法；從橫向來看，涉及地下空間使用權(quán)有償出讓立法、地下工程產(chǎn)權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押立法等。為適應(yīng)形勢(shì)需要，地下空間立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持急用先立的原則。當(dāng)前，比較突出的是地下空間權(quán)的取得和登記問題。

相關(guān)法律法規(guī)的制定：

（1） 國家層面：我國可以根據(jù)實(shí)際情況應(yīng)逐步制定實(shí)施諸如“地下綜合管廊法”、“地下綜合管廊法實(shí)施細(xì)則”、“地下綜合管廊建設(shè)基金使用辦法”、“地下綜合管廊建設(shè)和管理費(fèi)用分?jǐn)偣芾磙k法”等相關(guān)法律法規(guī)；

（2） 地方政府層面：“地下綜合管廊規(guī)劃管理辦法”，辦法中應(yīng)要求統(tǒng)籌做好綜合管廊規(guī)劃，積極做好示范推進(jìn)；統(tǒng)籌城市綜合管廊建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)行為，遠(yuǎn)期加大老舊管線的改造力度。“地下空間開發(fā)利用管理辦法”，指導(dǎo)規(guī)范本地區(qū)內(nèi)地下空間的利用。“地下綜合管廊管線入廊指導(dǎo)意見”，意見中應(yīng)明確規(guī)定，“已實(shí)施地下綜合管廊建設(shè)的道路，各管線單位不得再單獨(dú)建設(shè)自用管溝，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開挖建設(shè)的，按照有關(guān)規(guī)定予以處罰；對(duì)已完成地下綜合管廊建設(shè)的道路，在規(guī)劃期內(nèi)不得再繼續(xù)管廊建設(shè)，因特殊情況必須建設(shè)的，有規(guī)劃行政主管部門審核后報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)”等內(nèi)容。“地下綜合管廊有償使用辦法”，明確入廊費(fèi)和運(yùn)營管理費(fèi)的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)、調(diào)價(jià)機(jī)制、運(yùn)營成本核查、收費(fèi)報(bào)表上報(bào)制度等內(nèi)容。“地下綜合管廊運(yùn)營維護(hù)管理辦法”，明確運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容、績效考核、項(xiàng)目公司和管線單位的責(zé)任義務(wù)劃分、爭議解決機(jī)制等，共同確保綜合管廊和管線的安全運(yùn)營?！暗叵戮C合管廊安全管理辦法”包括燃?xì)夤芫€的日常安全隱患排查程序、燃?xì)庑孤痘虮ā⒂晁构嗍录膽?yīng)急處置原則和措施。

3. 創(chuàng)新的投融資模式

由于綜合管廊項(xiàng)目的投資額一般較大，在中央政府嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)的大背景下，可以以政府主導(dǎo)和市場運(yùn)作為原則，鼓勵(lì)社會(huì)投資，創(chuàng)新投資模式，收益主體間進(jìn)行合理分擔(dān)，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，保障城市地下綜合管廊的可持續(xù)運(yùn)營。建立政府與市場合理分工的城市綜合管廊投資收益體制，推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，規(guī)范合作關(guān)系，保障各方利益，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等多種形式，吸引包括民間資本在內(nèi)的社會(huì)資金參與城市地下綜合管廊的投資、建設(shè)和運(yùn)營。

4. 完善的政府監(jiān)管體系

綜合管廊的一般設(shè)計(jì)壽命達(dá)到100年左右，在這么長的運(yùn)營周期內(nèi)，無論是政府的平臺(tái)公司運(yùn)營，還是通過PPP模式選定的社會(huì)資本來運(yùn)營，均需要政府主管部門對(duì)于綜合管廊的運(yùn)營過程進(jìn)行有效的監(jiān)管，建立并完善綜合管廊項(xiàng)目的運(yùn)營績效考核制度和應(yīng)急事件處置辦法，加強(qiáng)運(yùn)營成本審查，有效引導(dǎo)項(xiàng)目公司的運(yùn)營行為，提高綜合管廊維護(hù)質(zhì)量，使綜合管廊設(shè)施處于良好的技術(shù)狀態(tài)，延長其使用壽命，杜絕運(yùn)營中斷現(xiàn)象發(fā)生。

來源：國興眾合